Európai uniós csatlakozásunk egyik kiemelt területe a Strukturális Alapokra és a Kohéziós Alapra való felkészülésünk. A Regionális politika, Kohéziós Alap, strukturális eszközök koordináció című, 21-es tárgyalási fejezet 2002. júliusi lezárása kapcsán a jövőbeli források felhasználására való felkészülés mindennapjaink témái közé emelkedett.

Az elmúlt időszakban a Nemzeti Fejlesztési Terv (NFT) és az ahhoz kapcsolódó Operatív Programok (OP) kidolgozása, folyamatos feladattá vált az e területen dolgozó szakembereknek. Az NFT-t és az OP-kat az Európai Bizottság már befogadta. Az OP-k alá tartozó kiegészítő dokumentumok elfogadása, mely dokumentumok már tartalmazzák intézkedések részletes leírását, őszre várható. Az intézkedések gyakorlatilag a különböző OP-k alatt található prioritásoknak a megpályázható elemei, melyek magukban foglalják, hogy mit lehet megpályázni, kinek és hogyan és hogy melyik intézmény felelős az intézkedésért. Ezért, az NFT kidolgozásával párhuzamosan a végrehajtás intézményrendszerének kiépítése a másik fő feladat.

Az Európai Unió által támogatott programok végrehajtásához a közösségi jogszabályoknak megfelelően felállított és működtetett intézményeket kell létrehoznunk. Tanácsi, illetve Bizottsági rendeletek írják elő, mely intézményi struktúrában kell a támogatott programokat, projekteket lebonyolítani, illetve a lebonyolítást nyomon követni, ellenőrizni.

A Strukturális Alapok végrehajtásához szükséges intézményrendszer elemeinek - Irányító Hatóságok, Közreműködő Szervezetek, Monitoring Bizottságok és Kifizető Hatóság - meghatározását és feladatait az 1260/1999/EK tanácsi rendelet és az ehhez kapcsolódó rendeletek (438/2001/EK és 448/2001/EK bizottsági rendeletek, stb.) tartalmazzák.

Az intézményrendszer kijelölése

A 21-es fejezet lezárásának érdekében Magyarország azt vállalta, hogy 2004. január 1-jére rendelkezik a Strukturális Alapok és a Kohéziós Alap forrásainak szabályszerű, hatékony és eredményes felhasználásához szükséges intézményrendszerrel.

A Strukturális Alapok és a Kohéziós Alap hazai intézményrendszere végső formáját 2002 júniusában nyerte el. A 2199/2002. (VI. 26) számú Kormányhatározat keretében kijelölésre kerültek azok az intézmények, ahol a jövőben a Nemzeti Fejlesztési Tervet (illetve az abból származtatott Közösségi Támogatási Keretet), a kapcsolódó Operatív Programokat, illetve a Kohéziós Alap projektjeit végrehajtó Irányító Hatóságok működni fognak. Ezen túlmenően - a 2187/2002. (VI. 14) számú Kormányhatározatban - sor került a Strukturális Alapok és a Kohéziós Alap Kifizető Hatóságának kijelölésére is.

A 2199/2002 (VI.26). számú Kormányhatározatnak megfelelően 2002. június 30-ig a felelős miniszterek az általuk irányított tárcákon belül meghatározták az említett Hatóságok pontos helyét.

Az Operatív Programok végrehajtásában fontos szerepet kapnak továbbá az elsősorban pályázatkezelési feladatokat ellátó Közreműködő Szervezetek, amelyek 2002. december 31-ig kerültek meghatározásra a 1218/2002. (XII.29.) Kormányhatározat keretében, bár egyelőre - későbbiekben ismertetett akkreditáció eredményétől függően - indikatív jelleggel.

Az alábbiakban részletezett feladatok a végrehajtás irányításával, a végrehajtás nyomon követésével (monitoring), illetve a pénzügyi menedzsmenttel és ellenőrzéssel kapcsolatosak.

Végrehajtás

Közösségi Támogatási Keret Irányító Hatóság

A Közösségi Támogatási Keret (KTK) megvalósításáért a Közösségi Támogatási Keret Irányító Hatóság felel, amely ezáltal a Strukturális Alapok intézményrendszerének központi elemét képezi. A KTK Irányító Hatóság átfogó, általános felelősséget visel a KTK végrehajtásáért, a Strukturális Alapok felhasználásával összefüggő tevékenységek összehangolásáért.

A Hatóság felelős a KTK végrehajtási rendszerének előkészítéséért és a végrehajtás koordinációjáért, amely magában foglalja:

a KTK Monitoring Bizottság létrehozását és működtetését, a KTK megvalósításának - a KTK Monitoring Bizottsággal szoros együttműködésben történő - folyamatos nyomon követését,
a KTK Menedzsment Bizottság működtetését, titkársági feladatainak ellátását
az intézményrendszer kialakításával és továbbfejlesztésével kapcsolatos tevékenységeket (pl. akkreditáció, képzés, háttéranyagok, szakmai támogatás, stb.),
a KTK végrehajtásához szükséges szabályozók, eljárásrendek, irányelvek kialakítását és alkalmazásuk, érvényesülésük figyelemmel kísérését,
a statisztikai és pénzügyi adatokat együttesen szolgáltató, egységes monitoring információs rendszer kialakítását és működtetését, a Strukturális Alapok értékelési koncepciójának kialakítását és végrehajtását illetve a KTK végrehajtására vonatkozó éves és zárójelentések elkészítését,
a tájékoztatási és nyilvánossági feltételek teljesülésének biztosítását, ennek érdekében nemzeti kommunikációs akcióterv elkészítését és megvalósítását, illetve egységes arculati kézikönyv kidolgozását, és
az Európai Bizottsággal a Közösségi Támogatási Keret vonatkozásában való folyamatos kapcsolattartást.
A KTK Irányító Hatóság szerepét a Nemzeti Fejlesztési Hivatalon belül Dr. Heil Péter Elnökhelyettessége tölti be.

KTK Menedzsment Bizottság

Bár a források felhasználásának stratégiai szintű összehangolásáról a KTK Monitoring Bizottság gondoskodik, a napi végrehajtás során felmerülő koordinációt igénylő kérdések kezelése is kiemelt figyelmet igényel. A megvalósítás teljes időszakában biztosítani kell, hogy a megvalósítási eljárások kompatibilisek és - addig a szintig, amíg ez indokolt és kivitelezhető - minden Operatív Program esetében egységesek legyenek. Ez elősegíti a költséghatékonyság érvényesülését és növeli a végrehajtás rendszerének átláthatóságát.

A KTK Irányító Hatóság által működtetett Menedzsment Bizottság szolgál eszközéül a fentiekben említett, valamennyi Operatív Program megvalósítása során felmerülő horizontális jellegű kérdések kezelésének. A Menedzsment Bizottság feladata, hogy e kérdéseket rendszeresen megtárgyalja, problémák esetén megoldási javaslattal szolgáljon, és egyben fórumot adjon a másutt bevált gyakorlat ismertetésére, a tapasztalatok kicserélésére. Amennyiben a végrehajtás szempontjából szükségesnek látja, a Bizottság kezdeményezheti, hogy az érintett horizontális jellegű kérdés megfelelő szintű, hazai szabályozás keretében kerüljön rendezésre. A KTK Menedzsment Bizottság tevékenysége semmilyen formában nem sérti vagy korlátozza sem a Monitoring Bizottságok döntéshozatali kompetenciáját, sem az Irányító Hatóságoknak a 1260/1999/EK tanácsi rendeletben meghatározott felelősségét.

KTK szinten a Menedzsment Bizottságban a KTK Irányító Hatóság, az OP Irányító Hatóságok és a Kifizető Hatóság vesznek részt. A koordináció érdekében a KTK Menedzsment Bizottság soraiban a Kohéziós Alap végrehajtásáért felelős intézmények is részt vesznek.

Operatív Program Irányító Hatóságok

Az Operatív Programok hatékony, megfelelő irányításáról és megvalósításáról az Irányító Hatóságok gondoskodnak, e feladat ellátása során biztosítaniuk kell, hogy a végrehajtás összhangban álljon a vonatkozó hazai szakpolitikákkal és az adott fejlesztési terület vonatkozásában a lehető legnagyobb - gazdasági - haszonnal járjon. Az Irányító Hatóságok a szakminisztériumokkal és más partnerekkel együttműködve az alábbiakról gondoskodnak:
 

  • az Operatív Programok és a program-kiegészítő dokumentumok kidolgozása,
  • az Operatív Program Monitoring Bizottságának működtetése, beleértve a szükséges logisztikai és szakmai tevékenységek ellátását,
  • az ágazati szükségleteknek megfelelő programok megvalósítása az illetékes Monitoring Bizottság útmutatásai, véleménye, az OP rendelkezései, valamint a vonatkozó Európai Uniós szabályozók alapján és a hazai szakpolitikákkal összhangban,
  • az Operatív Programban meghatározott - output, eredmény és hatás - mutatók teljesítése, illetve amennyiben lehetséges meghaladása, a megvalósításra vonatkozó rendszeres adatszolgáltatás az egységes monitoring információs rendszer keretében,
  • az éves végrehajtási jelentés elkészítése és a Monitoring Bizottság jóváhagyását követően az EU Bizottság számára történő benyújtása,
  • az OP szintű szabályozók, eljárásrendek, irányelvek, ellenőrzési nyomvonal kialakítása és alkalmazásának nyomon követése,
  • az Operatív Program végrehajtásában részt vevő közreműködő szervezetek felkészítése, teljesítményük, működésük nyomon követése,
  • OP szintű tájékoztatási és a nyilvánosságot előmozdító, illetve az értékelési feladatok megvalósítása.

 


Az Irányító Hatóságok az Operatív Program végrehajtásával kapcsolatban felmerülő, illetve a megvalósítás hatékonyságának, minőségének javításával kapcsolatos kérdések rendezett keretben való kezelése és rendszeres fóruma érdekében - jellegében, működésében a KTK Menedzsment Bizottsághoz hasonlítható - koordinációs testületet alakíthatnak ki és működtetnek.

Közreműködő Szervezetek

Míg az Irányító Hatóságok megtartják az Operatív Programok működtetésével kapcsolatos stratégiai jellegű funkciókat (pl. monitoring, pénzügyi menedzsment, értékelés) számos, a napi működtetés során felmerülő feladat ellátásával közreműködő szervezeteket bíznak meg. Ennek megfelelően az egyes közreműködő szervezetek szerepét elsődlegesen az Irányító Hatóság által delegált feladatokkal lehet jellemezni, amely feladatok köre Operatív Programonként eltérhet. Általánosságban azonban elmondható, hogy a közreműködő szervezetek az alábbi típusú - elsősorban pályázatkezeléssel kapcsolatos - tevékenységeket látják el:

pályázatok érkeztetése, formai és tartalmi ellenőrzése, értékelése,
értékelő bizottság működtetése,
támogatási szerződések megkötése, szükség szerint módosítása, a szerződésben foglaltak (projekt megvalósulása) nyomon követése,
beérkezett jelentések és kapcsolódó számlák ellenőrzése, kifizetés engedélyezés és
naprakész és valós statisztikai és pénzügyi információ szolgáltatása az egységes monitoring információs rendszer segítségével, rendszeres és ad-hoc jelentések elkészítése az Irányító Hatóság számára.

Ellenőrzés

Közösségi Támogatási Keret Monitoring Bizottság

A KTK Monitoring Bizottságot a Közösségi Támogatási Keret jóváhagyását követő három hónapon belül kell kijelölni. A KTK Monitoring Bizottság felelős

  • a segítségnyújtás felügyeletéért, és annak vizsgálatáért, hogy az Operatív Program Irányító Hatóságok miként kezelik a forrásokat,
  • az 1. célkitűzéshez tartozó programok megvalósításáért,
  • a Közösségi Támogatási Keret hatékony és eredményes megvalósításának szakmai felügyeletéért,
  • a KTK végrehajtására vonatkozó éves és végső jelentések jóváhagyásáért.

Operatív Program Monitoring Bizottság

A Strukturális Alapokat megvalósító Operatív Programok mindegyike külön Monitoring Bizottsággal rendelkezik, amely az Operatív Program legfelsőbb szintű koordinációs és stratégiai döntéshozó testülete. A Monitoring Bizottság feladat- és felelősségi köre a következőkben összegezhető:
 

  • a program-kiegészítő dokumentum jóváhagyása, szükség szerint módosítása, ideértve a támogatás figyelemmel kísérésére szolgáló fizikai és pénzügyi mutatókat is,
  • az egyes intézkedések keretén belül támogatandó tevékenységek kiválasztási követelményeinek meghatározása, az Operatív Program elfogadását követő hat hónapon belül,
  • a támogatás célkitűzéseinek megvalósítása során elért előrehaladás rendszeres felmérése, a megvalósítás eredményeinek áttekintése, különös tekintettel az egyes intézkedések kapcsán kitűzött célok elérésére,
  • az Irányító Hatóság által elkészített éves és végső megvalósítási jelentések elemzése és jóváhagyása az Európai Bizottsághoz történő benyújtás előtt,
  • olyan, a források felhasználása megváltoztatására vagy felülvizsgálatára vonatkozó javaslatok megtétele az Irányító Hatóság részére, amelyek előmozdítják a Strukturális Alapok céljainak elérését, illetve javítják a támogatások kezelését, ideértve a pénzügyi menedzsment feladatok ellátását.

Belső Ellenőrzés

Minden intézménynek vagy testületnek, amely részt vesz a Strukturális Alapok révén kapott támogatás lebonyolításában, rendelkeznie kell saját belső ellenőrzési egységgel, amely hagyományos belső ellenőri feladatokat lát el. Az érvényes jogszabályok értelmében minden költségvetési intézménynek működtetnie kell saját belső ellenőrzési egységet, amely közvetlenül a felső vezetésnek jelent (15/1999. (II.5.) kormányrendelet a központi, társadalombiztosítási és köztestületi költségvetési szervek kormányzati, felügyeleti valamint belső költségvetési ellenőrzéséről). A minisztériumok belső ellenőrzési egységei (közvetlenül a miniszternek vagy a közigazgatási államtitkárnak jelentenek) és az Irányító és Kifizető Hatóságok belső ellenőrzési egységei (közvetlenül az IH/KH vezetésének jelentenek) funkcionálisan, illetve szervezetileg függetlenek.

Pénzügyi menedzsment és ellenőrzés

Kifizető Hatóság

A Strukturális Alapok vonatkozásában a Pénzügyminisztérium került Kifizető Hatóságként kijelölésre, és ennek értelmében felelős a lehívási kérelmek összeállításáért és benyújtásáért, valamint a Bizottság kifizetéseinek fogadásáért. A Kifizető Hatóság felelősségi körébe tartozik továbbá:
 

  • minden évben, legkésőbb április 30-ig költség-előirányzatok benyújtása a Bizottság részére,
  • az Alapok számlájára történő kifizetések intézése,
  • igazolt lehívási kérelmek összeállítása és a Bizottságnak történő benyújtása a végső kedvezményezetteknél felmerült, tényleges kiadások alapján,
  • annak biztosítása, hogy a végső kedvezményezett a lehető leghamarabb hozzájusson az EU hozzájárulásához,
  • az adminisztratív hibák felfedezéséből, a program irányítása során bekövetkező eseményekből vagy szabálytalanságok miatt alkalmazandó pénzügyi korrekcióknak az alapok felé történő visszatérítése, a visszatérítésre vonatkozó nyilatkozat - évi rendszerességgel történő – elkészítése és a Bizottság számára történő benyújtása.

Az intézményrendszer felkészítése

Ahhoz, hogy 2004. január 1-jére valóban működőképes legyen a fentiekben ismertetett intézményrendszer, számos felkészülési feladat vár még elvégzésre. A végrehajtásban résztvevő szervezeteknek szervezetileg, módszertanilag, belső szabályozás, a végrehajtást segítő eszközrendszer és infrastruktúra, végül de nem utolsó sorban humán kapacitás szempontjából is fel kell készülniük a megnövekedő feladatok ellátására.

Az akkreditáció

A Strukturális Alapok fogadására az Irányító és Kifizető Hatóságok és a Közreműködő Szervezetek akkreditációs folyamat keretében készülnek fel, illetve adnak számot a szükséges feltételek teljesítéséről. Az akkreditációs folyamat lényege, illetve egyes lépései az alábbiakban összegezhetők:

Hiányosságok felmérése

A 1218/2002 (XII.29) Kormányhatározat melléklete meghatározta az akkreditációban érintett Közreműködő Szervezetek körét. A Kormányzati Ellenőrzési Hivatal (KEHI) - ugyanezen határozat értelmében - 2003. február-március folyamán elvégezte az Irányító és Kifizető Hatóságok és a Közreműködő Szervezetek átvilágítását, amely a Strukturális Alapok működtetéséhez szükséges feltételek meglétének vizsgálatára koncentrált. A hiányosságok felmérését követően a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal valamennyi vizsgált szervezetről jelentést készített.

Felkészülés, hiányosságok pótlása

Az akkreditációs folyamat második szakaszának részeként az Irányító Hatóságok 2003. március 15-ig, a Közreműködő Szervezetek 2003. április 15-ig elkészítették intézményfejlesztési munkatervüket a KEHI értékelési jelentését vonalvezetőként használva. Az egyes Közreműködő Szervezetek felkészülésének folyamatos nyomon követését az Irányító Hatóságok végzik, a KTK Irányító Hatóság a több vagy valamennyi Operatív Program vonatkozásában felmerülő hiánypótlási igények esetében szakmai útmutatással, központi képzésekkel, háttéranyagok elkészítésével segíti a felkészülési folyamatot.

Záró audit

A záróaudit lefolytatatására a 2003. szeptember 1-október 31. időszakban kerül sor, az akkreditációt sikerrel teljesítő Közreműködő Szervezetek ezután kerülnek kijelölésre.

Folyamatos minőségellenőrzés

Az intézményrendszer megfelelő teljesítményének biztosítása előreláthatólag a végrehajtás teljes időszakának kiemelt feladat marad, amelynek eszközéül szolgál a Közreműködő Szervezetek teljesítményének, működésének az Irányító Hatóság által történő, a szükség szerinti továbbfejlesztési tevékenységeket is meghatározó éves felülvizsgálata. Az éves felülvizsgálat képezheti az alapját bármely Közreműködő Szervezet státusza módosításának, visszavonásának. Azon alapelv érvényesítése, hogy a Közreműködő Szervezet megváltoztatása a teljesítmény értékeléséhez kötött, az intézményrendszer hosszú távú stabilitásának, az operatív programban kitűzött stratégiai célok megvalósításához szükséges szakmai specializáció megteremtésének elengedhetetlen feltételét jelenti.

A kiépítendő rendszerek, szabályozók

A Strukturális Alapok és a Kohéziós Alap keretében rendelkezésre álló források felhasználása hatékonyságának, szabályszerűségének és ellenőrizhetőségének érdekében az intézményrendszer felkészítése jegyében ki kell építeni azokat a rendszereket, illetve el kell készíteni azokat a szabályozókat, amelyek mindezt lehetővé teszik, illetve amelyeket az előírások kötelezővé tesznek.

A szabályozók, rendszerek egy részét a "külső szabályozók" kategóriába sorolhatjuk, tekintettel arra, hogy ezek elő-, illetve elkészítése a központi adminisztráció feladata. A szabályozók második csoportjának elkészítése a végrehajtásban részt vevő intézményre vár, vagyis minden egyes intézménynek el kell készíteni azokat a dokumentumokat, amelyeket a "belső szabályozók" kategóriába soroltunk.

Külső szabályozók
 

  • Kormányrendelet a Közösségi Támogatási Keret Irányító Hatóság és az Operatív Program Irányító Hatóságok, a Kohéziós Alap Irányító Hatósága és a Közreműködő Szervezetek, valamint a Kifizető Hatóság feladat- és hatáskörének szabályozásáról. A rendelet szabályozza továbbá a Strukturális Alapok és a Kohéziós Alap intézményrendszerének szereplői közötti feladat- és hatáskör megosztást, valamint az együttműködési és koordinációs mechanizmusokat.
  • Kormányrendelet a Strukturális és a Kohéziós Alapok támogatásai felhasználásának pénzügyi lebonyolításáról
  • Strukturális Alapok és Kohéziós Alap Egységes Működési Kézikönyv.
  • Működőképes monitoring informatikai rendszer.
  • Hatályos EU-konform közbeszerzési törvény.

 


belső szabályozók
 

  • A megváltozott feladatköröket tartalmazó jogi dokumentumok (SzMSz, statútum, ügyrend, alapító okirat stb.).
  • Együttműködési megállapodások a Hatóságok és a delegált feladatokat ellátó Közreműködő Szervezetek között, amely szabályozza az információáramlásra, kapcsolattartásra, koordinációra és egyeztetésre vonatkozó eljárásokat.
  • A megváltozott feladatkörökhöz igazított munkaköri leírások.
  • Átfogó Működési kézikönyv (MK) elkészítése, amely lefedi a szervezet valamennyi, a Strukturális Alapok / Kohéziós Alap által támogatott programok, illetve projektek lebonyolításával kapcsolatos tevékenységét és összhangban van a hazai és európai uniós jogszabályokkal (benne többek között: belső ellenőrzés rendszerének kiépítése, ellenőrzési nyomvonal, pályázatkezelés, programmegvalósítás, monitoring és értékelés eljárásrendje, pénzügyi menedzsment és ellenőrzése rendszerének kiépítése).
  • A szervezet humánerőforrás-fejlesztési stratégiája, benne képzési terv.